地方政府专项债券(以下简称“专项债”)是落实积极的财政政策，稳投资、扩内需、补短板的重要举措，是近两年地方政府的重要金融工具。为加大专项债对重点领域和薄弱环节的支持力度，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(厅字〔2019〕33号)。对项目收益专项债制度做出重大修订，新政策的核心内容是：“专项债可用于重大项目资本金，并允许配套市场化融资。”

专项债券和资本金的基本概念

(一)专项债券的概念

按照国发[2014]43号、财预[2016]155号等文件，专项债是省级(省、自治区、直辖市)政府作为发行主体，在全国人大或其常委会批准的专项债务限额(余额限额和当年新增限额)内，发行的有偿还计划和稳定偿还资金来源的地方政府债券，债券发行后的资金用于公益性资本支出而不是经常性支出。市县级政府的专项债资金需求由省级政府在限额内代为发行并由省级财政部门按照转贷协议拨付市县级财政部门。专项债务收入(通过发行专项债筹措的资金)、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。

(二)资本金制度的定义及来源

资本金制度，最早规定在《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发〔1996〕35号)。根据该通知，投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务;投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。建立资本金制度的目的在于降低项目融资风险，保证项目的顺利进行。针对项目所在行业的不同，项目资本金的比例也有所不同。投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。

根据《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发〔2019〕26号，以下简称“国发26号文”)，投资项目资本金的来源方面主要由以下三个要点：

一是资本金必须是投资项目的非债务性资金。资本金来源核定上应区分投资项目与项目投资方，投资项目资本金作为项目总投资中由投资者认缴的出资额，对投资项目来说必须是非债务性资金。由于并未禁止项目资本金作为投资人(股东)的债务性资金，这也是地方政府专项债券可以用于项目资本金的合法性依据。

二是按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，可以认定为投资项目资本金，但不得超过资本金总额的50%。对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金;通过发行金融工具等方式筹措的各类资金。

三是不得认定为投资项目资本金的情形。国发26号文规定存在下列情形的，不得作为投资项目资本金：

(1)存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件;

(2)当期债务性资金偿还前，可以分红或取得收益;

(3)在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金。

专项债券做资本金适用项目标准

将专项债券用作资本金的项目需要满足以下四个条件：

(1)项目需符合特定投资领域。专项债券用作资本金的项目须为符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目。目前政策支持领域主要是铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。专项债券资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。

(2)项目须具备经营性、收益性。厅字33号文要求，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。即对于偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入，收益好的项目允许该项目在使用专项债券资金的同时进行市场化融资，并且由金融机构自主决策选择是否参与。这意味着专项债券不仅仅局限于政府直接融资，逐渐拓展变成政府撬动基建投资的工具。

(3)地方政府谋划项目筹资须满足比例要求。在整体额度把控上，今年地方专项债资金用于项目资本金的规模最多可占各省专项债规模的25%，例如某省今年累计地方专项债券资金额度为1000亿元，最多可将其中250亿元用于项目资本金。即地方政府需根据当前年度专项债券整体额度，合理规划用作资本金的数额，不能超过全省总体额度的25%。但对单个项目的比例并未有所限制，某些项目里甚至将专项债券全额作为项目资本金。

(4)专项债不能作PPP项目资本金。首先，将专项债券作为PPP项目资本金这种模式虽有利于带动大规模投资，但容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大;且操作层面存在较多挑战。并且按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。所以对于PPP项目，专项债券不能作为资本金使用。

综上所述，专项债券不仅是稳投资、扩内需、补短板的重要举措，也是政府有一定收益来源的公益性项目的重要融资渠道，将其作为项目资本金，可以改善项目自身的资金结构，以便于通过债贷组合进行市场化融资。专项债券的功能也不仅仅局限于政府直接融资，逐渐演变成政府撬动基建投资的工具。但项目需要符合规定领域、具备良好收益，满足比例要求才能将专项债券用作资本金。